近日，聊城大学运河学研究院王玉朋副教授在《中国财经报》理论版刊发《清代河工经费定额管理的制度悖论》一文。

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清代河工经费定额管理的制度悖论

清代河工经费在国家财政支出中占据突出地位，时人视之为“国帑之漏卮”。为将开支限定在可控范围内，清政府以《会典》《则例》等法典为依托，逐步构建起一套定额化的经费管理体系。该体系在清前期有效支撑了黄、运河工的日常运转的同时，却也埋下了僵化、舞弊乃至财政失控的制度隐患。

地丁银：河工经费定额的基础

以地丁银为主体的经费筹措模式，构成了清代河工经费定额管理的制度前提。首先，地丁银构成了管河道银库的基本财源。康熙初年裁撤工部管河分司后，各管河道成为专司河工的中层管理机构。为强化经费管理，清政府在黄运地区设立管河道银库，直接经管钱粮出纳。以黄、淮、运三河交汇的南河为例，河库道银库年均收入银67万余两，其中江苏、安徽、浙江等省年均解送地丁银达64万余两，在各项经费来源中占比最高。

其次，地丁银也是河工日常开支的最主要财源。为更有效管控河工经费，清政府依据施工周期及用银数额，将河工工程划分为岁修、抢修、另案与大工四类。其中，岁修与抢修属于黄、运河道的常规维护，其经费通常由河库道所存地丁银支出；而另案与大工突发性较强、用银数额较大，经费则主要来自布政司藩库存贮的地丁银。当地丁银支绌之时，方调拨盐课、关税等其他财源作为补充。

最后，清代河工经费的定额管理，与河夫、物料的折银化改革密切相关。清初，物料按地亩摊派、河夫依制征派，流派、帮贴、包揽、侵冒等弊端丛生。康熙初年，夫役与物料的征办陆续推行折银化改革。自康熙十五年起，各省先后改用国库正帑，雇募百姓应役。靳辅治河期间，对不同河段的土方进行分类定价。康熙中后期，秫秸、芦苇等软料的报销价格也渐趋规范。随着河役与物料折银化改革的完成，以地丁银为主的国库正帑成为雇夫与办料的主要经费来源。

河工经费的定额政策

清代中前期，财政运作秉承“量入为出”的原则。这种以地丁银为主要财源的经费筹集模式，决定了河工开支必须控制在有限规模之内。一旦河工费用骤涨，超出既有经费来源的承受范围，清政府将不得不诉诸田亩摊派等方式加征河银。而这显然与“滋生人丁，永不加赋”的国策相矛盾。对此，雍乾时期，清政府逐步完成了河工财政运作的定额化变革。

首先，统一河工物料的采办价格。康雍年间，清政府相继出台砖石、桩埽、柴草等物料价格，沿用日久，形成所谓“漕规价格”。工部以此作为钱粮核销的基准。然而，漕规价格与市场时价往往不符，加之运输、损耗等成本，实际采办价格远超漕规。南河总河嵇曾筠曾指出，河官按市价采办物料，工竣后为通过工部核销，不得不截长补短，以漕规价格上报。

雍正八年（1730）十月，雍正帝下旨要求总河据实上报各处工程缓急、物料贵贱，将苘麻、柴束、桩木、石料、土方等时价呈报，经工部核议后刊册颁行。雍正十年，工部正式颁行《河工物料价值则例》（简称《料价则例》），规定了黄运地区柳条、芦苇、秫秸、桩木、苘麻、生铁、石块等物料的官方价格，成为河银支发与奏销的依据。《料价则例》参照物料“时价”，实现了采购价格的定额。清政府制定固定的物料价格标准，在限定经费开支规模的同时，也可以规范核销程序，防范胥吏舞弊。

其次，明确各类河工经费的开支定额。清政府依据历年开支，对各类河工用银数额划定范围。岁修、抢修是清代黄运湖河的基本工程类型，备受朝廷重视。嘉庆帝直言：“河工修防事宜，首重岁修，次则抢修。”乾隆初年，清政府相继出台政策，规定岁修、抢修的用银额度。乾隆三年（1738）规定：山东黄河每年岁修银2000两，抢修7000两；山东运河抢修3000两；河南黄河岁修、抢修银70000两。黄、淮、运三河交汇的南河地区工程频繁，乾隆十三年规定其岁修、抢修限银40万两。伏秋汛期出险且用银较大的工程，称为“另案”。雍正八年规定：汛期单个工程用银500两以内者为抢修；超出500两者为另案，需由河官专案具题，奏请朝廷拨款。

河工经费定额政策极为细致，甚至具体到单项工程。乾隆三年规定：山东运河束沙坝岁修1500两，隔堤水口岁修1200两，捕河沙湾埽工岁修1000两。冬季挑浚是保障山东运河通航的基本工程，清政府规定了大挑、小挑年份雇募河夫、征用器具的银两：小挑年份需银2849.6两，大挑年份需银17211.85两。

各项开支定额之细致，使所定银数成为钱粮奏销的刚性依据。若某年河工报销银两超出定额，总河须专折上奏解释缘由，否则工部不予核销。为进一步确保定额政策的有效实施，乾隆十五年，清政府对岁修、抢修、另案三类河工的用银估报、开工、竣工、报销等环节，分别出台了严格的时限规定。

河工经费定额管理的弊病

河工经费定额政策的制定，便于清政府对河银开支进行监管，将其控制在既定规模之内。然而，该政策在执行过程中过于侧重银数管控，对施工过程监管不足，缺乏弹性，执行僵化，暴露出一系列问题。

首先，通融挪垫问题突出。河银定额政策主要针对岁修、抢修两类常案河工，而突发紧急的另案及决口大工，则需经工部、布政司等审核拨款。为应对紧急河工，总河往往从布政司藩库或管河道库等处通融垫支。河库道作为南河地区掌管河工钱粮运作的中枢机构，其银库主要负责岁修、抢修的经费开支。遇抢险紧急情况，另案用银即由河库道借支垫办，竣工后经工部核议，再由布政司藩库、钞关银库等途径归还。乾隆年间，河库道通融借垫另案银20万至40万两不等；嘉庆初年，年均借垫另案银达50余万两。然而，河库道每年收支银两固定为67万余两，还需承担河兵、河夫工食银及岁修、抢修等开支。由于频繁垫支另案用银，至乾隆中后期，河库道存银经常告匮，严重影响河务财政的正常运转。

其次，经费定额政策存在漏洞，便于官员舞弊。定额政策实施之初，工部即已意识到其弊病。乾隆十三年九月，工部官员在核议奏销册时指出，南河岁修、抢修经费限银40余万两。因河银有定额，河官恣意浮冒，以无为有，以少报多，不应修而修，专注于加高培厚河堤，而河身却日渐淤垫。总河稽核河银时，只要耗银不出定额，即予开销，从而受河员蒙蔽，“是四十万之数，乃丛弊之根株”。工部虽意识到河银定额的弊端，却未能提出改进措施。

最后，物料采办价格定额与市场价值规律之间存在明显脱节。为规范报销程序并控制经费规模，雍正十年清政府颁布《料价则例》，以行政手段统一规定物料采办价格。乾隆年间，东河地区的物料运输环节由“民运官收”改为“官运官收”，物料采办成本开始完全由国家财政承担。在黄河决口、物料需求紧急的情况下，河道官员被迫突破国家规定的“例价”，临时提高采办价格。为保障南河地区的物料供应，清政府还在苏北地区设立苇荡营，划拨百万亩滩地，以国家权力垄断物料供应。然而至嘉庆年间，这套由国家主导的物料筹措机制已漏洞百出，苇柴盗卖现象极为严重，苇荡营实际供应的苇柴已无法满足南河地区埽工所需。嘉庆十一年（1806），南河地区推行物料“时价”改革，实现了由国家权力主导向市场机制供应的转型。这一转变，标志着行政式物料定价在市场调节规律面前的某种妥协。

河工经费定额政策的没落

雍正十年颁行的《料价则例》，规定了各项物料的采办价格，成为河工经费核销的标准。然而，这一定额政策在不同地区、不同时期的执行效果差异显著，并最终走向没落。

乾隆年间，河南省河工缺乏稳定的物料来源，主要依赖官府向民间采办，因而更易受到市场等外部因素影响。常规性的岁修、抢修尚能按照《料价则例》规定的价格采办物料；而一旦遭遇突发性的黄河决口大工，用料紧急且需求浩繁，治河官员只能临时加价购置。乾隆中后期，河南黄河共发生五次决口大工，每次大工的物料采购均未执行雍正十年颁布的《料价则例》，而是临时奏请加价。这五次大工的物料临时加价银两，平均每工高达295.8万余两，为例价银的1.75倍。

与河南形成鲜明对比的是，南河地区因拥有苇荡营滩地提供的稳定物料来源，能够较好地执行《料价则例》所规定的采办与核销标准。总河嵇曾筠、白钟山、李奉翰等人大力清理荡地，划定官民田界，整治苇柴盗卖，并增设船务营、樵兵，完善苇荡营人员架构。这一国家主导的物料采办机制在南河地区成效显著，良性运作的苇荡营为河工提供了充足物料，保持了料价相对稳定。在东河地区多次物料加价的背景下，南河地区始终执行例价，河工经费定额政策得以贯彻。

然而至嘉庆年间，苇荡营的荡柴盗卖问题日益严重，已无法向河工提供充足物料。清政府被迫转向市场化采购渠道，物料供应由此更易受市场供求波动的影响。嘉庆十一年（1806），清政府推行物料采购价格改革，苇柴、秫秸等物料按市场价格采办。这一市场化改革直接导致经费开支突破定额限制。南河物料加价使河银定额政策名存实亡，河工经费不断上涨，终成国家财政之漏卮。嘉庆二十三年，工部大臣指出：物料时价改革前，南河岁修、抢修每年额定用银40万两，另案用银每年维持在100余万两；时价改革后，岁、抢二修每年用银骤增至140万两之多，另案用银亦增至360万至600万两不等。

总之，清代河工钱粮收支具有鲜明的定额化特征。乾隆至嘉庆初年，黄运河工经费总体控制在合理范围内，以地丁银为主体，盐课、关税等为补充的筹措模式，基本可维系河工正常运作。嘉道时期，随着河患加剧与夫料折银改革推进，河工经费急剧膨胀。定额财政遭受巨大冲击，原有筹措手段已难以填补日益扩大的亏空。清政府被迫开辟捐纳、捐输、生息银、官民摊派等新财源，但这些方式弊病丛生，既加重官民负担，又侵蚀统治根基，难以持久运作。随着财源渐趋枯竭，清政府应对突发大工的能力持续下降，这成为“铜瓦厢改道”及河政系统解体的重要原因。

（审核  郑民德）